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关于印发宜宾市保护通信线路设备安全暂行规定的通知

作者:法律资料网 时间:2024-06-02 01:25:45  浏览:9521   来源:法律资料网
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关于印发宜宾市保护通信线路设备安全暂行规定的通知

四川省宜宾市人民政府


关于印发宜宾市保护通信线路设备安全暂行规定的通知

宜府发〔2003〕43号

各区、县人民政府,市级各部门:

《宜宾市保护通信线路设备安全暂行规定》已经2003年6月30日市政府第15次常务会议讨论通过,现印发你们,请遵照执行。

二OO三年八月三日

宜宾市保护通信线路设备安全暂行规定

第一条 为了维护通信线路设备的安全,确保通信畅通,根据国务院、中央军委《关于保护通信线路的规定》和四川省《保护通信线路设备暂行规定》,结合宜宾实际,制定本暂行规定。

第二条 本暂行规定适用于我市境内电信、军事、公安、铁路、交通、石油、电力、长航、民航、核工业、广播电视、气象和其它单位的通信线路设备。
本暂行规定对以上拥有通信线路设备的单位统称通信部门。

第三条 各级人民政府应加强对保护通信线路工作的领导,加强对通信线路安全保护工作的宣传。
交通战备部门负责本行政区内保护通信线路安全的组织协调和监督、检查工作;公安机关负责对破坏通信线路案件的侦办,依法打击犯罪;通信部门应加强通信线路的维护管理。
沿线的机关、厂矿、学校、乡镇、村和人民群众都有保护通信线路安全的义务,对破坏通信线路,危害通信安全的行为,各单位和人民群众有权制止并应及时向当地公安机关或通信部门报告。

第四条 公路、城乡建设要与通信线路设施建设统筹规划,既要有利于经济建设,又要有利于国防建设,有利于保护通信线路安全。市区通信线路设施建设应尽量采用埋设方式。通信、规划、交通、建设等部门要相互支持、配合。在各类工程建设,设计、施工中,必须保护通信线路安全,防止事故发生,对建设施工单位要加强护线法律、法规的宣传教育,建立法人责任制,坚持“谁损坏,谁负责”的原则。通信线路设备一般不得迁改。凡涉及必须迁改、更换通信线路的,有关各方均不得擅自动工,要共同商定迁改或更换方案,解决好遗留问题,并按有关法律、法规和规章完善相关手续后方可实施。交通战备部门要牵头做好协调工作。凡是通信线路规划、建设、迁改、更换等情况,一律由相关部门报同级交通战备部门备案。

第五条 新设置杆路和埋设电缆须事先征得当地县级以上人民政府同意,节约用地,不占或少占耕地。

第六条 通信线路设备建设应避免影响现有建筑设施,确需影响时,除紧急情况外,必须事先取得有关单位同意。损坏建筑设施按原标准修复或负担修复费用。

第七条 在公路、铁路两侧留用地和航道、码头建设通信线路设备,应事先与当地县级以上国土、交通、建设、铁路等部门协商。
在林区建设通信线路设备,应事先与当地林业主管部门协商。

第八条 抢修通信线路设备的工程车和人员,在通过道口、渡口、桥梁时,凭交通战备部门的证明,优先放行。

第九条 废品回收行业应严格执行国家有关规定,不得收购盗窃分子出售的通信线路器材。发现盗卖、变卖通信线路器材的非法行为或可疑线索,应及时向公安机关或通信部门报告。对非法经营废旧通信器材的,由公安机关按有关规定给予处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第十条 通信部门的设施和堆放在通信线路沿线的器材,任何单位和个人不得损毁或擅自取用。

第十一条 任何单位和个人都不得损坏通信线路设备或有危害通信安全的行为。
(一)不准在危及通信线路安全的范围内进行爆破,以及堆放易燃易爆品或设置易燃易爆品仓库。
(二)不准在埋有地下电缆的地面上进行钻探、堆放笨重物品、垃圾、矿渣或倾倒含有酸、碱、盐的液体,在埋有地下电缆的地面上开沟、挖渠,应及时与通信部门协商解决。
(三)不准在设有过江河电缆标志的水域内抛锚、接锚、挖沙、炸鱼及进行其他危及电缆安全的作业。
(四)不准在地下电缆两侧各一米范围内建屋搭棚,在各三米的范围内挖沙取土和设置厕所、粪池、牲畜圈、沼气池等能引起电缆腐蚀的建筑。在市区外电缆两侧各二米,在市区内电缆两侧各零点七米的范围内,不准植树,对已影响通信线路的竹木,竹木所有者应及时修剪,或由通信部门无偿修剪。
(五)不准移动或损坏电杆、拉线、天线、天线馈线、杆塔及无人看守的载波增容站、微波站。
(六)不准在危及电杆、拉线安全的范围内取土,不准在架空线路两侧或天线区域内建屋搭棚。
(七)不准摇晃、攀登电杆、杆塔、拉线及其他附属设备。
(八)不准在电杆、拉线、天线、天线馈线、杆塔、支架及其他附属设备上拴牲口和搭挂电灯线、电力线。
(九)不准在通信电线上搭挂广播喇叭和收音机、电视机的天线。
(十)不准向电杆、电线、隔电子、电缆天线、馈线及线路其它附属设备射击、抛掷杂物或进行其他危害线路安全的活动。

第十二条 任何单位和个人,违反本暂行规定,造成损坏线路、阻断通信的,由有关部门依法责令其承担修复线路的费用并赔偿阻断通信线路所造成的经济损失;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第十三条 对保护通信线路、阻止损坏事故,协助侦破案件,抓获犯罪分子,追回被盗通信器材和协助抢修通信线路的有功单位、集体和个人,由有关部门给予表彰或奖励。

第十四条 通信管理工作人员玩忽职守,使设备造成损坏、阻断通信或造成损失的,由有关部门视情节轻重依法处理,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第十五条 本暂行规定自发布之日起施行。



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证券投资基金发起人法律地位初探

何小明


摘要:现行基金法没有明确基金发起人的法律地位的规定,但基金发起人既是基金合同缔结者,又是受托人的决定者,作用不可忽视,而学术届对基金发起人的法律地位也存有争论,因而深入探讨基金发起人的法律地位,仍有非常重要理论和实际意义。本文将立足于投资者保护和基金业健康发展的基金立法目的,对基金发起人的法律地位作一点探讨。

关键词:投资者保护 证券投资基金 基金发起人 法律地位

Hexiaoming

( Law school,Guizhou University , Guiyang Guizhou 550025)

Abstract:There is no specific provision on the legal status of sponsors of security investment funds in current law.while the sponsors of security investment funds are both the subject who enter into the contract and the subject who determine the trustee,therfore,they play important roles in the operation of funds. there still are some argutions about their legal status, as a result ,it's still significative to study the legal status of fund sponsors thoroughly in the theory and practice sense.This text tries to make some study of the legal status of the sponsors of security investment funds on the foothold of investor protection with the fund legislative purpose of the fund industry health development.

Key words: Investor protection Security investment funds Sponsor of security investment funds Legal status



证券投资基金是十九世纪人类伟大的创造,伴随金融创新和金融全球化而方兴未艾,我国自1991年武汉证券投资基金诞生以来,基金市场蓬勃发展,截止2004年10月底,国内已有基金公司44家,基金的资产净值达3244.88亿元。基金业发展迅速,而立法研究滞后,2003年《证券投资基金法》在一定程度上弥补了基金立法的空白,塑造了二元受托人的中国式基金,但对于基金法律关系当事人规定不足,特别是证券投资基金发起人法律地位留下空白,不得不说是一种遗憾。基金发起人虽然只存在基金发起阶段,但却是基金合同的缔结者,同时又是基金管理人和托管人的决定者,在整个基金的发展中扮演着不可忽视的角色。而基金发起人是否证券投资基金的当事人理论界一直存在争论,因而深入探讨基金发起人的法律地位,仍有非常重要理论和实际意义。本文将立足于基金立法目的,在对契约式基金的结构重新构造的基础上对基金发起人的法律地位作一点探讨。(trustlaws.net编辑)

一、 基金立法与投资者本位

证券投资基金既是一种投资工具又是一种制度,作为一种制度总是体现出一定的法律关系,投资基金无论是公司型还是契约型基金都是“受人之托,代人理财”的理念的体现,因此本质上属于信托法律关系,但由于其投资对象是证券,因此也要遵守大量证券法律规范,而公司型基金则还要受公司法的调整,但无论哪种法都是民商法的一部分,都应以投资者或受益人为本位。证券投资基金作为一种特殊的理财设计比公司法和证券法离投资者更远,其特殊的结构,复杂的关系,信息的不对称,诉讼的弱势使得对投资者的保护犹为重要。而从多年来我国证券市场的发展来看,证券制度设计的错位导致股票市场长期非理性的发展,投机气氛浓厚,价值投资理念屡受打击。我国股票市场的引入一开始就是“服务于国有企业改革上”[1],担负着为国有企业的发展筹集资金以及促进国有企业转换经营机制的沉重使命,无意中迷失了投资者保护的方向。近年来,亿安科技、蓝田股份、银广厦的恶劣侵权行为相继曝光,广大投资者要求法律保护的呼声日益高涨。由于我国的基金业是与股票市场同步成长的,因此股票市场的恶习不可避免的要折射到基金市场上,我国基金引入的初衷是通过发展投资基金来稳定资本市场和提高市场效率,“基金要为稳定市场服务,是中国理性机构投资者的生力军”[2],然而投资基金的实际运行状况不仅未达到目的,反而使市场行为更加不规范,正如《财经》杂志2000年10月发表的《基金黑幕》指出的一些基金管理公司利用超强的经济金融实力进行不正当竞争“对倒”“倒仓”“锁仓”“高位接仓”,加之,基金管理人进行大量违规关联交易损害投资人的利益。如果坐任基金管理人操纵市场,损害投资人利益,势必造成市场混乱,投资人丧失信心,影响基金业的发展。因此基金立法必须将投资者的保护置于首位,“投资人特别是中小投资者权益的保护是基金业立法的一个核心问题”[3]。

为在基金业中贯穿这一宗旨2003年《证券投资基金法》针对目前基金管理的问题特设立了基金持有人大会并对违规基金关联交易作出了系列禁止性规定,但是笔者认为仅基金持有人大会不能解决投资者利益保护的问题,而重新定位基金关系人的关系特别是发起人的法律地位则能一定程度上弥补投资者保护的真空。

二、基金发起人与投资者保护

基金关系即证券投资基金法律关系,是指存在于基金设立、运行、清算过程中的受基金法律调整的以当事人之间的权利与义务为主要内容的社会关系。基金关系当事人指基金关系的主体,即参加基金关系,并享受权利承担义务的人。基金关系主体广泛存在于基金投资中。基金关系主体有基金发起人、基金管理人、基金托管人、基金持有人。基金投资的法律关系属于信托法律关系,其中基金持有人既为委托人又为受益人,基金管理人和基金保管人为共同受托人,而基金发起人的法律地位一直没有定论。基金发起人是指设立和拟设立基金负责基金筹建工作,并在基金筹建中享受权利和负担义务的人。基金筹建工作包括:起草有关法律文件和办理设立手续;办理基金证券的发行事宜,募集资金,创设证券投资基金;基金管理人与基金托管人的聘任事宜。

关于发起人是否基金关系主体,学者一直有争论,一种认为基金发起人作为基金契约当事人于法理不合。因为发起人是证券投资基金设立的策划者和组织者,其行为及权利义务均发生在基金设立之前;基金设立后,发起人便退出了基金的运作,不可能享有基金契约当事人的权利并承担相应的义务[4] 。另一种观点认为基金发起人是基金法律关系的主体但只是设立阶段的主体。[5]笔者认为发起人的法律地位要置于投资者利益保护这一立法宗旨中考虑。基金设立同样是基金投资中不可缺少的一个环节,而且这个环节对基金的健康发展和投资者保护起着关键的作用。在基金设立阶段发起人负责组织基金,起草基金契约,决定基金管理人与托管人,而基金契约是基金各阶段基金关系当事人的“根本大法”,是其权利义务的根据,而管理人和托管人则是基金关系的重要当事人,与投资者利益密切相关,可以说牵一发动万家,因此基金发起人是基金设立中不可忽视的角色。为保护投资人利益并保障基金的健康运行,法律必须对发起人的权利义务作出规定,因此至少在设立阶段发起人是基金关系当事人。

但是基金设立后,基金发起人的地位发生了转化,或者(1)只购买基金成为单纯的基金持有人和受益人,(2)转化为基金管理人,同时持有基金份额,兼委托人、受托人与受益人于一身,(3)由于03年基金法未规定发起人须持有一定比例基金份额,因此还有可能只转化为基金公司而不持有基金份额,(4)或者完全退出市场,从而存在四种去向。发起人的这四种去向将直接影响投资基金主体的关系,影响投资者的保护。

从上可看出在基金运行阶段发起人形式上已经退出,但除了第四种外发起人仍然以角色转化的方式影响基金运行。第四种情况在实际上是不存在的,因为基金投资是一种商事行为,以盈利为目的,基金发起人是理性的,如果基金发起人只承担基金未设立时所募集资金本息返还的责任而不参与投资管理享受任何利益,发起人就不会设立基金。其它三种情况来看发起人的权利义务被运行阶段的其它主体所继承,这样在基金立法中发起人的归属就有三种方式:一为基金投资者,二为管理人,三为投资者兼管理人。这种定位出于两种考虑:(1)出于保护基金发起人的积极性考虑及保证基金的顺利成立。(2)出于保护基金投资者的利益的考虑。两者相比后者远比前者重要。基于对投资者利益保护的考虑笔者认为发起人的归属应为投资者的共同委托人。

在基金发起设立阶段,基金发起人扮演的角色盖过了后来的基金持有人,行使基金合同签定权,基金管理人和保管人选择权,这两项权利都事关基金健康运行和运行中基金主体的权利义务。而从“经济人”的角度来看基金管理人有一种自发的为自己的利益而损害投资者利益的倾向。基金管理公司是一个自身利益的机构,基金投资者与基金管理人之间追求的利益目标并不一致。基金投资者追求货币收入的最大化,基金管理人除追求货币收入最大化外,还有非货币收入的最大化,有时非货币收入的最大化目标甚至超过货币收入最大化。[6]基金公司还可能为追求业绩和管理费收入而采取损害投资者利益的冒险策略;在股市低迷时为明哲保身而违背诚信原则擅自突破股票投资的下限,大量转为投资债券票据,将股票型基金转为债券型基金,违背投资者最初投资取向等等。因此从投资者利益保护的立场出发有必要通过法律发起人的法律规定,使发起人利益与投资者利益挂钩,强化对投资者的保护。

基于上述,笔者认为应从强化投资者利益保护立场出发对运行阶段基金关系重新构造,增加共同委托人,使其全面继承发起人的权利义务,由基金持有人大会对共同委托人进行监督。设立共同委托人同时还可以弥补基金持有人大会的不足。根据现行基金法75条基金持有人大会的召开要有代表基金份额50%以上的持有人参加,就审议事项的决定应经参加大会基金持有人所持表决权的50%以上通过,而转换基金运作方式、更换基金管理人或者基金托管人、提前终止基金合同,应当经参加大会的基金持有人所持表决权的2/3以上通过。一般的基金管理公司大都认购一定数量的基金,假定基金管理人认购15%的基金份额,则之外的基金持有人要行使对抗管理人的权利实际上须经代表基金份额59%以上的持有人同意,而要行使管理人的变更权则实际上须经代表基金份额78%以上的持有人同意。再加上缺乏专业知识和足够信息,当遇到投资者利益受到损害时,他们利用持有人大会行使基金管理人变更权的可能性不大,大多会选择用脚投票,重演股市上的“一股独大”,因此基金持有人大会的作用是有限的。如果由参加基金组建的基金发起人作为共同委托人,参与行使重大事项的审议权及委托人更换权的行使则可有效弥补这一缺陷。

三、发起人的法律地位


综上所述,法律有必要对基金发起人的法律地位加以规定,就发起人的法律地位而言体现为市场进入资格和权利义务。就资格而言,我国曾对之进行规定,如97年的〈证券投资基金管理暂行办法〉规定:我国基金主要发起人为按照国家有关规定设立的证券公司,信托公司,基金管理公司。发起人必备条件为(1)每个基金发起人的实收资本不少于3亿元,主要发起人有3年以上从事证券投资的经验,并连续盈利的纪录,但基金管理公司除外;(2)每个基金发起人有健全的组织机构和管理制度,财务状况良好,经营行为规范;(3)有符合要求的经营场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施;(4)有明确可行的基金发行计划;(5)中国证监会的其他有条件。此外《开放式证券投资基金试点办法》规定:开放式基金由管理人设立,即开放式基金的发起人为基金管理公司。除符合〈暂行办法〉(3)(4)(5)项规定条件外还应当具备(1)有明确、合法、合理的投资方向;(2)有明确的基金组织形式和运作方式。(3)基金管理人和托管人无重大违法、违规行为。

从各国立法实践来看,公司型基金的发起人直接适用公司法的有关规定,契约型基金的发起人的资格则由信托法或投资基金法加以规定。如以公司型基金为主的美国40年的《投资公司法》没有规定发起人的资格,但01年版的《台湾信托投资事业管理规则》规定:(1)证券投资基金发起人投资信托企业,即基金管理人。(2)发起人的自有资本不得低于3亿新台币。又如日本93年《证券投资信托法》规定委托公司(基金管理人)是证券投资基金的申请人,必须是资本不少于5000万日元的股份有限公司,其人员、证券投资能力、收支预测方面应符合设立基金并作为委托公司的资格。[7](信托法律网编辑)

遗憾的是,现行基金法没有对基金发起人的资格加以规定,而要对之加以规定须考虑以下三因素:(1)基金的顺利成立,(2)基金设立后的基金资金安全。(3)基金投资者的利益保护。笔者认为投资者的利益保护又是重中之重。因为在我国证券市场极不规范,缺乏诚信,投资人保护机制极度弱化的情况下,强化投资者利益保护是基金立法的必然取向。基于这些考虑,基金发起人的资格除应具备《暂行办法》规定的5项条件外还应作以下规定:(1)基金发起人应持有一定比例基金份额,且在基金存续期间不得赎回或转让。这是为了防止发起人为自己利益损害投资者利益而采取的将发起人利益与投资人利益捆绑的措施。“各国立法中出于防止发起人‘机会主义’的倾向均对其投资比例和基金券持有期限做出特别规定,如必须认购基金单位35%的份额或在基金存在期间不得转让或不得要求赎回其持有的基金券等。”[8](2)基金管理人可以为基金发起人,但不可以是唯一发起人。有学者根据现行基金法36条“基金管理人依照本法发售基金份额,募集基金”认为基金发起人只能是基金管理人[9],其实这是误解,这只是对基金管理人的职责和权利的描述,不能据此认为基金管理人就是基金发起人,事实上与97年〈证券投资基金管理暂行办法〉相比基金法并未明确规定发起人的法律地位。鉴于基金管理人由基金发起人选定,基金发起人作为基金的共同委托人根据基金契约将基金委托给基金管理人,如果基金管理人与基金发起人重合则会出现委托人自己委托自己的情况,因此就存在如何签订委托合同以切实维护基金投资者利益的问题。基于此,笔者认为法律应禁止管理人成为唯一发起人。

关于网络预防形式的过渡性思考

作者:贺轶民
单位:北京市朝阳区人民检察院研究室
电话:010-65014161

一、前言
网络,其中一个意思就是指由特定的行业或专业建立起来的相互联系、相互配合的系统,如销售网络、服务网络等。在网络内部,占主导地位的一方必定采取该网络所允许存在的形式积极推动、联系其余各方,以求达到某个特定的目的。预防即事先防备的意思,通过网络的形式来对职务犯罪进行事先防备,必然要求网络内部各方有着明确具体和可实施、可评价的权利与责任。例如:检验销售网络的成功与否要看销售渠道是否畅通、物品的生产与流通是否符合价值规律,这其中产品的销售方为了生存与发展,必然想方设法达到预期的销售目的;检验服务网络的成功与否要看服务是否方便快捷、服务质量是否达到客观要求,服务的提供方为了确保服务业务的生命力,也必然使劲浑身解数以求接受方的满意。
职务犯罪预防工作借用网络的形式,并赋予了其新的内涵,目前,全国各地预防职务犯罪工作正以各种网络的形式存在和发展。但是,毫不避讳地说,由于网络预防形式只是在法律对预防工作无明确授权情况下的一种权宜之计,具有行政权利突出、法律权利弱化等过渡性特点,因此,随着依法治国进程的推进,网络的形式必将被法律授权的专业组织形式所取代,该专业组织依照法律规定的程序和法律授予的权利组织监督社会各单位进行职务犯罪预防,这将是网络预防形式的高级形态。
二、网络预防产生的背景与现状
党风廉政建设和反腐败工作是党的建设新的伟大工程的重要组成部分。在“打防结合、综合治理”的方针指导下,一手抓打击职务犯罪,一手抓预防职务犯罪,这已是达成社会共识的当然之举。特别是十三届四中全会以来,我们的党在党风廉政建设和反腐败工作的实践中积累了一些宝贵经验,确立了反腐败的领导体制和工作机制,即:党委统一领导,纪委组织协调,党政齐抓共管,部门各负其职,依靠人民群众的支持与参与。在这一领导体制和工作机制下,根据党的政策和国家政策,弥补法律无明确授权的制度缺陷,“网络”以一种组织形式,发挥各级组织和社会力量的积极作用,广泛依靠人民群众的支持和参与,积极发挥着预防职务犯罪的媒介作用,通过网络共同做好职务犯罪预防工作,这应是建立网络预防形式的初衷。
由于职务犯罪预防工作不管是内容还是形式都属于新生事物,他直接源于“仍然严峻的反腐败斗争形势和仍然繁重的反腐败斗争任务”。几年来,预防网络这种形式通过艰难的摸索,在党委的领导下、纪委的组织协调下以及各网络成员的积极参与下,采取法制教育宣传、预防调研、个案预防、重点工程预防等方式已经将职务犯罪预防意识在社会普及,并在一定范围内收到了一定的预防实际效果,得到了社会的认可。主要体现在以下几个方面:
1、社会各界预防职务犯罪意识普遍提高。社会各界的职务犯罪预防意识从无到有,可以说网络预防这种形式功不可没。通过网络工作,各网络成员单位积极联系本单位干部职工,采取多种形式为职务犯罪预防工作的开展创造了有利条件。
2、网络预防对腐败的遏制起到了积极的作用。通过网络预防,各网络成员单位建立健全规章制度,从源头上有效防止了职务犯罪行为的发生。同时,网络预防还促进了职务犯罪案件的查办工作,有力地震慑了腐败分子,对腐败的遏制起到了积极作用。
3、推动了职务犯罪预防工作的深入发展。网络这种形式,从理论到实践,进一步丰富了职务犯罪预防工作的内涵。同时,通过各网络成员的艰难摸索,发现问题,研究对策,有力推动了职务犯罪预防工作的深入发展。
三、网络预防形式存在的问题分析
由于网络预防形式的产生带有浓厚的行政色彩,而预防职务犯罪又不能单纯依靠行政手段。同时,网络预防形式的自身性质和特点又具有过渡性,使得网络预防工作在发展到一定阶段后,显得后劲不足,缺乏有效的持续支持。
(一)法律依据的欠缺与松散型的组织结构导致工作的主观性强,稳定性差,工作效率低
目前,职务犯罪预防缺乏相关的统一的法律依据,基本是依据党的政策来进行。党的政策只是一个宏观的战略性指导,各部门具体的权利与责任、实施步骤等都不明确,实践中各地和各单位的认识差别也很大。这样,虽然网络的组织结构已经搭建,但进一步的深入工作却因不同地域、不同人员不同时期的不同认识,难以稳定有效地进行。一般来说,网络预防形式的组织结构属于松散型,由各单位党政一把手、纪委书记兼任,基本贯彻“党委领导、纪委组织协调、党政齐抓共管、各部门各负其职”的原则。而实践中各单位党政一把手、纪委书记日常工作非常多,不同时期又有不同的中心工作和重点工作,各种硬性考核的工作任务也要完成,预防职务犯罪这种缺乏考核依据、考核措施的软性工作自然就要大打折扣。同时,这种松散型的组织结构运作周期长,大大降低了工作效率,直接影响工作的质量,造成工作虚而不实,大而不细,欲“一网打尽”而不能,主观性、随意性强。
(二)责任既分散又不明确,导致工作衔接不紧,不能形成显著的预防合力
网络组织机构内部的责任非法定责任,一般是在同级党委的领导下,在同级纪委的组织协调下,按照分工负责原则,根据本地区的实际情况以及各单位的性质特点由网络会议研究确定。在制订责任制度时,由于上述原因,考虑到开展工作的法定权力不足,责任制度也基本上是一些大的原则性的规定,内容大而虚,核心责任不突出且分散,约束性较弱。在这种责任制度下,网络成员相互之间的工作衔接不紧,工作的力量也就相对分散,不能形成显著的预防合力。同时,在法定责任不明确的情况下,职务犯罪预防的工作方法、手段和工作深度也就必然受到影响,或者只停留在宣传层面,或者只能有个案预防的效果,难以发挥整体预防、社会预防的系统优势。
(三)网络预防的专业性不明显,法律定位不清,导致工作机制不协调
首先,在各级网络预防组织当中,检察机关的职务犯罪预防部门是唯一的专门性组织,该部门在党委的统一领导下,在纪委的组织协调下开展工作,尽到部门职责,但究竟具体什么是检察机关职务犯罪预防部门的部门职责,党委并无组织委托,法律也无明确授权,只能依据“检察机关是法律的监督机关”这一宪法性规定,实践中检察机关往往最后成了单纯的法律宣传和法律服务角色,或者在有的地方成了法律审批角色等等,诸如此类,有悖于“法律监督机关”的法律定位。其次,实践中各级党委只是对预防工作进行领导,具体的组织协调工作由各级纪委负责。也就是说,网络预防工作的步骤关键要靠各级纪委来推进,检察机关职务犯罪预防部门只是发挥密切配合的作用,进一步地说,在检察机关没有得到法律授权的情况下,其为了开展职务犯罪预防工作,只有依靠各级纪委来调动社会资源。事实上,检察机关职务犯罪预防部门内部的上下级纵向业务考核,只能解决预防职务犯罪的形式问题,而不能解决其本质问题。相比较而言,各级纪委担负党风廉政等方面大量的专业本职工作,职务犯罪预防工作和党风廉政建设工作又不是绝对的隶属关系,前者是刑事犯罪领域研究的问题,后者是党建工作研究的问题,虽然从大的方面讲又都属于反腐败这个大的格局问题,但又不能将两者混为一谈。因此,纪委内部纵向考核是没有职务犯罪预防工作这一项内容的,这种权利义务的分离,其直接后果是专业预防措施制订被动,工作机制不协调。
四、网络预防形式的高级形态
由于以上诸多原因,网络预防形式只是一种过渡形式,真正符合职务犯罪预防科学规律的格局,应当是在党委领导、法律授权下,建立以预防职务犯罪专业机构为主体地位的社会化系统预防。具体地说,检察机关通过党委领导、法律授权的方式获得预防职务犯罪工作的组织实施权,充分调动社会各单位和广大人民群众的积极性,利用有效的法律资源,通过专业的法律预防程序,采取以法律监督为主的多种监督手段,多渠道地构筑社会化预防系统。以下是专业机构预防与网络预防的比较:
(一)组织形式的比较
预防专业机构组织形式严密,直接受法律约束,预防目标明确,更能直接地针对职务犯罪的发生情况和规律做出准确快速的反应,提高工作效率。网络预防形式结构松散,无法律授权,是职务犯罪预防工作的一种初级形态。
(二)工作性质的比较
预防专业机构的专业性突出,法律特点明显,符合社会化分工和法律科学发展的客观要求,确保了打击与预防的同步进行。网络预防形式的行政色彩浓重,是在法律滞后的情况下存在的一种方式,集中反映了它的过渡性。
(三)制度责任的比较
预防专业机构的权力与责任相统一,严格依照法律的授权按法定程序进行,其制度不因领导的认识不同而迥异。网络预防形式责任分散,尤其是核心责任不明确,责任与权利相分离,集中反映在工作机制的不协调性和制度的不连续性上。
五、建立以预防职务犯罪专业机构为主体地位的预防职务犯罪格局的条件
虽然专业机构预防是一种高级形态,但是,建立这样的格局,完成网络预防形式的过渡,至少应当具备以下专业条件和社会条件:
(一)专业条件
1、有明确具体的职务犯罪预防工作目标。
作为专业的组织机构,必须要有明确具体的工作目标,当然这个工作目标应当涵盖长远目标和现实目标两个部分,并且是两者的有机结合。没有明确的、具体的职务犯罪预防工作目标,是不可能做好这项工作的,进一步说,职务犯罪预防工作的目标欠缺,将直接导致这项工作的无序性和盲目性,使得主观判断与决策取代科学的客观分析、人为的因素取代法律的制度。目前,有关组织机构应当及时制定明确具体的职务犯罪预防工作目标。
2、有可操作的职务犯罪预防效果评估机制
一个专业的机构必定要有专业的考核评估机制,否则,不可能对其工作成绩进行客观地评估。作为预防职务犯罪的专业机构,是以社会一定时期的职务犯罪发生率,还是以职务犯罪所造成的经济损失的同期比较,或者其他综合性指标的变化作为衡量其工作成绩的标准,需要准确界定。同时,预防效果评估机制和预防工作量化考核机制是既相互联系又相互区别的两个概念,后者是前者的基础,前者是后者的归宿。目前在职务犯罪预防工作实践中,只有量化考核机制而没有效果评估机制。
3、有科学的预防职务犯罪工作机制
在职务犯罪预防工作当中,工作权力必须来源于法律的授权,工作责任必须基于法定的权力,两者相互统一,共同形成严谨的预防职务犯罪工作机制。预防职务犯罪专业机构接受党的领导的方式是在法律授权的范围内按法定程序开展工作,向同级党委和上级专业机构负责,体现党委领导和法律授权的统一。目前有必要及时制定职务犯罪预防的相关法律,统一规范这项专业工作,包括程序、职责、机制等。
4、有科学的职务犯罪预警机制
专业机构开展职务犯罪预防,必须要有科学的职务犯罪预警机制。也就是说,按照不同职务犯罪的法律特点,由专业机构调动相应的社会资源,形成单位化、社区化、群众化的各类职务犯罪的不同级别的预警机制,有效预防职务犯罪的发生。目前,有必要建立健全不同时期各种职务犯罪数据库,在此基础上形成预警机制。
(二)社会条件
1、检察机关职务犯罪预防工作不断发展,理论与实践不断丰富,以及职务犯罪的发生对现有网络预防形式提出了更高的迫切要求;
2、作为“打击与预防并举”的一个方面,打击职务犯罪的手段不断发展,通过有力地查办案件对职务犯罪的预防手段和预防队伍提出了更高的迫切要求。
六、结论
网络预防形式在一定的历史时期发挥了积极作用,尤其是在宣传法律知识、普及预防职务犯罪意识、协调网络各单位参与预防等方面。但是,这种形式从组织结构到工作机制都欠缺法律的严谨性,尤其是作为组织协调者的各级纪委对职务犯罪预防工作的考核不具有法律依据,而检察机关职务犯罪预防部门的内部考核又不具有本质意义,因此网络内部责任不明确且分散,导致了以松散型结构为存在方式的网络预防形式在形式搭建后,难以有新的突破和创新,体现了这种形式在法律技术操作层面上的粗糙性。建立以预防职务犯罪专业机构为主体地位的预防职务犯罪格局,是专业预防的高级形态,是网络预防的上位形式。这种格局的核心是在党委领导、法律授权下,通过以预防职务犯罪专业机构为主体地位的社会化系统预防工作,将打击与预防两种手段有机结合,有效预防职务犯罪的发生。一旦这种格局形成的专业条件和社会条件成就,网络预防形式就将过渡到一个更高级的形态。



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