从地役权到公物的特许使用/刘建昆
作者:法律资料网 时间:2024-06-18 01:02:01 浏览:9467
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从地役权到公物的特许使用
刘建昆
《中华人民共和国物权法》第十四章专章规定了地役权制度。所谓地役权是指利用自己的土地而不得不役使他人土地而产生的权利。它的基本功能是调整不同土地所有者之间因共同利用各自土地而产生的权利义务关系，以使在相邻土地归属于不同主体的情况下，使需要借助他人土地之便利才能利用自己土地的人，得以顺利利用自己的土地。他人的土地为供役地，自己的土地为需役地。在大陆法系中，均把土役权视为一种他物权，一种最基本的用益物权。而在英美法系中，地役权也被认为是对他人土地的权利，但地役权区别于地权，被称为非地权利益。
实践中，公物之上是存在很多役权的。以城市道路为例，凡是非道路行政机关（或其下属事业单位）设置的诸如各种供水供电燃气管线、邮政、电信设施等，无论埋设于道路之下或者修建于道路之上，均属之；甚至于，其他行政机关设置于道路公物上的设施，如公安机关设置红绿灯、监控眼等，亦属之。城市道路公物或者广场之类公物，是建立在国有土地不动产之上的，公物与土地已经成为不可分割的不动产，并且以公物的面目出现，因此这种地役，应当视为对不动产公物的役权。
然而这种役权能不能构成《物权法》上的地役权？我们认为，公物的管理和使用，属于公法上的设置事项，这些地役事项尽管还与《物权法》有一定的相同或者联系，但是已经独立出来而为行政法律所调整。故民国学者范扬云：“此种权利，系存于公法关系中，其为公权，固无待论。”
公物的特殊使用是各国公物法或者公产法上通行的一种制度，这种制度一般采取行政许可的形式，其最核心的部分就是这部分脱胎于物权法上地役权的利用。我国民国学者范扬在其《行政法总论》中称之为“公法上之独占使用”；王名扬先生介绍为“固定的特别独占使用”；高家伟翻译沃尔夫《行政法》翻译为“特殊使用许可”；杨建顺翻译盐野宏《行政法》则称为“特许使用”其实指的是同一种制度。
按民国范扬介绍，尚有“公物使用权之特许”与“公法上之独占使用”不同，前者“在特定共用物上，为特定人设定公法上之特别使用权”，然未提及实例，语焉不详。究竟是指因双方行政契约（合同）约定而产生的临时独占使用，还是法国法上的“普通独占使用”，尚不能确定。
与特许使用伴生的，尚有两种警察权上的许可，一为公物警察权许可，二为安全警察权许可。我国《交通安全法》第三十二条规定：“因工程建设需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架设、增设管线设施，应当事先征得道路主管部门的同意；影响交通安全的，还应当征得公安机关交通管理部门的同意。”这两种许可与公物的特别使用许可是不同内容的三个许可。
公物管理权在城市主要是城市建设行政机关的职权。从公共用公物在中、法、德、日、韩等国家的发展可以看出，社会管理制度中共性还是大于个性的。如果能够深刻把握住其实质，紧密的与我国现实联系起来，理论才能够有所发展，行政法学才有可能避免遁入书斋而成为玄而又玄的“理论”。
二○○九年十月十六日
民政部、人力资源社会保障部、卫生部、财政部关于进一步加强优抚对象医疗保障工作的通知
民政部 人力资源社会保障部等
民政部、人力资源社会保障部、卫生部、财政部关于进一步加强优抚对象医疗保障工作的通知
民发〔2008〕152号
各省、自治区、直辖市民政厅（局）、劳动保障厅（局）、卫生厅（局）、财政厅（局），新疆生产建设兵团民政局、劳动保障局、卫生局、财务局：
民政部、财政部、原劳动和社会保障部、卫生部《关于印发〈优抚对象医疗保障办法〉的通知》（民发〔2007〕101号，以下简称《办法》）下发一年来，各地各部门认真贯彻，扎实推进优抚对象医疗保障工作，大部分省、自治区、直辖市制定了具体实施办法，加大了资金投入，提高了优抚对象医疗保障水平。但从全国情况看，仍存在地区工作进展不够平衡、配套政策不够具体、服务程序不够简便、资金投入不够充足等问题。为全面落实中央领导同志关于“抓好已有政策的落实以解决当前问题，加快完善法制以解决长远问题”的指示精神，进一步加强优抚对象医疗保障工作，现就有关事项通知如下：
一、加快工作进度，及时出台实施办法
各地要根据《办法》的要求，结合本地区实际抓紧制定具体实施办法，在2009年9月底前，要普遍建立完善政策体系，切实保障优抚对象医疗待遇的落实。各地应进一步增强责任感和紧迫感，采取有效措施，加快贯彻落实步伐，切实把这项工作抓紧、抓好、抓实。省级实施办法制定工作原则上在2008年年底前完成；市（州）级实施办法制定工作原则上在2009年3月底前完成；县级实施办法制定工作原则上在2009年9月底前完成。已出台实施办法的地方，要进一步完善相关政策，并明确落实措施，增强工作的针对性和实效性。不能按时完成工作目标的，由民政部门会同劳动保障、卫生、财政部门逐级上报有关情况，说明原因。省级民政部门要会同有关部门抓好部署与督导，及时上报本地区各级实施办法出台、资金投入、制度建设等工作进展情况，民政部将会同有关部门定期通报。
二、明确任务目标，确保优抚对象医疗待遇
各地有关部门要密切配合，切实履行各自职责，确保优抚对象按照属地原则相应参加城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗。民政部门要为无工作单位的一至六级残疾军人统一办理参加城镇职工基本医疗保险等手续，并会同劳动保障、卫生、财政部门共同做好帮助困难优抚对象参加城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗工作。要保障优抚对象在享受相应基本医疗保障待遇的基础上，按规定享受城乡医疗救助和优抚对象医疗补助。各地要引导医疗卫生机构按照当地有关规定，制定针对优抚对象的具体医疗服务优惠和照顾政策，在挂号、就诊、取药、住院等服务环节中体现对优抚对象的优先。通过社会基本医疗保障体系报销、优抚对象医疗补助和医疗机构优惠减免等多种措施，保证优抚对象现有医疗待遇不降低，保证同属别优抚对象待遇大致相当，保障优抚对象医疗待遇水平与当地经济社会发展水平相适应。
三、加大投入力度，为优抚对象医疗保障工作提供资金保障
各地要按照财政部、民政部、原劳动和社会保障部《关于优抚对象医疗补助资金使用管理有关问题的通知》（财社〔2008〕35号）规定，进一步加大投入，拓宽资金筹集渠道，缓解资金供需矛盾。各地财政部门要把优抚对象医疗保障资金纳入预算安排，同时，统筹考虑，合理安排优抚对象医疗保障工作经费，对相关工作给予必要的支持。各级财政部门在安排优抚对象医疗补助资金时，应加大对下级优抚对象人数较多的困难地区的倾斜力度。另外，各地应从民政部门使用的彩票公益金中合理安排部分资金用于优抚对象医疗保障。要进一步规范资金使用管理，专款专用；各地民政部门要会同有关部门，结合民政统计工作，及时、准确上报享受各种医疗保障的优抚对象人数、优抚对象医疗补助资金支付等优抚对象医疗保障工作进展情况数据。各地工作成效将作为财政部、民政部分配中央财政优抚对象医疗补助资金的重要因素。
四、简化操作程序，尽力方便优抚对象看病就医
各地民政、劳动保障、卫生、财政等有关部门要加强协调配合，实现优抚对象医疗费用信息共享，按照方便、快捷的原则，尽可能减少结算环节，简化操作程序，推行优抚对象医疗费“一站式”结算服务，对优抚对象医疗费中非个人自付部分，应在其医疗终结时同步结算；对患危急重病的优抚对象，应实行先就医后结算等医前救助措施。
五、统一思想、提高认识，切实加强对优抚医疗保障工作的领导
优抚对象医疗保障是一项惠及广大革命功臣的重要工作，各地要从学习实践科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度，充分认识做好这项工作的重要性和紧迫性，把加快优抚对象医疗保障制度建设列入重要议事日程。各级民政、劳动保障、卫生、财政等部门要按照属地管理、各负其责的原则，进一步完善和落实优抚对象医疗保障的政策措施。各地要加强基层优抚工作队伍建设，经常开展业务培训、理论研讨和经验交流，不断提高服务管理能力。要综合运用行政和法律手段管理监督优抚对象医疗保障工作，满足各类优抚对象的不同医疗需求，促进优抚对象医疗保障工作健康发展。
民政部 人力资源社会保障部 卫生部 财政部
二○○八年十月二十日
关于转发泰州市重点优抚对象医疗保障实施办法的通知
江苏省泰州市人民政府办公室
关于转发泰州市重点优抚对象医疗保障实施办法的通知
泰政办发〔2007〕112号
各市（区）人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
经市政府同意，现将市民政局、财政局、卫生局、劳动和社会保障局制定的《泰州市重点优抚对象医疗保障实施办法》转发给你们，请认真遵照执行。
二○○七年六月七日
泰州市重点优抚对象医疗保障实施办法
市民政局市财政局 市卫生局 市劳动和社会保障局
第一章 总 则
第一条 为切实解决我市重点优抚对象医疗难问题，规范全市重点优抚对象“五位一体”的医疗保障体制，根据《军人抚恤优待条例》（以下简称《条例》）和民政部、财政部、劳动和社会保障部关于《一至六级残疾军人医疗保障办法》等法规和政策规定，结合我市实际，制定本实施办法。
第二条 退出现役的残疾军人、烈士遗属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属（简称三属）、在乡老复员军人、带病回乡退伍军人（以上统称重点优抚对象），按本办法享受相应的医疗保障。
第三条 本实施办法适用原则：根据国家对重点优抚对象实行分类施保，重残军人整体保障、轻残军人重点补助、优抚对象普遍优惠的原则。坚持属地管理，逐步构建以城镇基本医疗保障制度、新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助制度为依托，以医疗优惠、医疗补助、医疗救助为补充，个人负担为辅助，与国家基本医疗制度相衔接、与当地经济发展相适应的重点优抚对象医疗保障制度。
第四条 本实施办法中，凡涉及财政资金安排的项目，按现行财政体制的要求，由各级财政负担。
第二章 保障措施
第五条 一至六级残疾军人按照属地原则参加统筹地区城镇职工基本医疗保险，同时享受医疗补助待遇。
1．一至六级残疾军人基本医疗保险（含大病医疗统筹）金和医疗补助金组成残疾军人医疗保障金。残疾军人医疗保障金按统筹地区在岗职工平均工资的80%征缴，其中统筹地区在岗职工平均工资的9%和大病医疗统筹费用划入医疗保险基金，其余部分作为残疾军人医疗补助。
（1）有工作单位的残疾军人由单位参保缴费。
（2）所在单位无力参保和无工作单位的残疾军人，由统筹地区民政部门统一办理参保手续，医疗保障金由所在市（区）财政安排资金。
（3）已办理退休的或达到退休年龄的残疾人员可以按照统筹地区规定一次性统一缴纳医疗保障金。
2．一至六级残疾军人医疗待遇
（1）按照统筹地区政策规定享受基本医疗保险（含大病医疗统筹）待遇。
（2）残疾军人享受以下医疗补助待遇：
①残疾军人除基本医疗保险个人帐户之外，每年1月份从医疗补助金中每人每年按统筹医疗补助的20%划入个人帐户。残疾军人在统筹地区定点医疗机构门诊就诊发生的医疗费用，由个人帐户支付；个人帐户用完后的门诊费用按基本医疗保险管理规定在医疗补助金中报销80%。
当年个人帐户结余部分的50%提现奖励给残疾军人，50%结转下年使用。
当残疾军人去世后，如个人帐户有结余，结余部分的50%转入残疾军人医疗补助金，50%发放给残疾军人家属。
②在基本医疗保险住院和大病医疗统筹待遇中，符合基本医疗保险规定应由个人自付或单位支付的费用由残疾军人医疗补助金支付。
③残疾军人住院床位费支付最高标准为基本医疗保险规定标准的120%，低于标准的按实结算。超出基本医疗保险规定标准的20%部分由医疗补助金支付。
④医疗补助金实行单独建账，专款专用。结余结转下年使用，超支部分由统筹地区人民政府帮助解决。
3．各市（区）要保障残疾军人现有的医疗待遇不降低，尤其要对一至四级残疾军人给予倾斜。
4．残疾军人医疗保障待遇仅限本人使用，如有违规配药或将医保卡转借他人使用，一经查实，除通报批评、当事人检查、追回违规金额外，情节严重的将按《条例》第47条严肃处理。
第六条 有工作单位的七至十级残疾军人、“三属”随单位参加基本医疗保险，其所在单位无力参保的，由统筹地区主管部门统一办理参保手续，其个人缴费确有困难的，由所在单位或主管部门给予适当补助；单位和主管部门无力解决的，由统筹地区政府酌情给予补助。
第七条 七至十级残疾军人旧伤复发的医疗费用，已参加工伤保险的，由工伤保险基金支付；未参加工伤保险的、有工作单位的由单位解决，单位有困难的，由主管部门解决，没有工作单位的由地方人民政府解决。
第八条 无工作单位的七至十级残疾军人（残疾民兵、民工）、“三属”、在乡老复员军人、带病回乡退伍军人，实行“政策照顾、小病补助、大病互助、重病救助和慢性病疗养”五位一体医疗保障政策。
1．政策照顾：无工作单位的重点优抚对象，由当地民政、卫生部门统一发放《医疗就诊证》，凭证在乡（镇）以上医院就诊，一律实行“四优先”（优先挂号、优先就诊、优先取药、优先住院），“三减半”（床位费、三大常规检查费、外科换药费减半）、“两免费”（免缴挂号、注射费）、“两优惠”（CT、磁共振、彩超等大型设备检查费优惠30％、药费优惠10％）。
2．小病补助：小病补助是落实《条例》中优抚对象普遍优惠在门诊报销方面的一项具体措施。本办法对门诊报销作如下规定。
（1）门诊报销对象：无工作的重点优抚对象。
（2）门诊报销标准：孤老重点优抚对象年报销500元；烈士遗属、抗日战争时期的在乡老复员军人年报销400元；因公牺牲军人遗属、解放时期的在乡老复员军人年报销360元；病故军人遗属、建国后在乡老复员军人和7—10级残疾军人年报销340元；带病回乡退伍军人年报销200元。双重身份按就高不就低报销。
（3）门诊报销资金来源：中央财政补助不足部分，由属地市（区）、乡财政按比例纳入预算。
（4）门诊报销方法：优抚对象持乡镇卫生院以上医疗机构门诊发票到乡镇（街道）民政科报销，乡镇（街道）民政科设立台账，每人一账逐笔登记，结余转下年使用。有条件的地方，可将门诊报销经费打入个人账户，由优抚对象持卡就诊买药。
3．大病互助：大病互助主要是对无工作的重点优抚对象，采取“大病互助”形式的住院医疗保险和新型农村合作医疗措施，实行双投保双报销制度。
（1）投保金额：参加住院医疗保险投保金额为每人每年235元，按照市、市（区）、乡镇和个人共同负担的原则，2007年市级每人补助65元，市（区）乡（镇）负担120元，个人负担不超过50元。从2008年起，市级不再负担住院医疗保险缴费。经济条件较好的乡镇，也可不要个人负担。参加新型农村合作医疗的个人缴费部份由乡镇缴纳。
（2）报销方法和理赔比例：参保对象住院发生的费用，在按新型农村合作医疗报销后的余额，在起付线以上的住院医疗费用，按以下比例报销：孤老重点优抚对象按住院费用的100％报销，烈士遗属和抗战时期的在乡老复员军人按85％报销，年报销不超过4000元；因公牺牲遗属、解放战争时期在乡老复员军人按80%报销，病故军人遗属、建国后在乡老复员军人遗属和七至十级残疾军人按75％报销，带病回乡退伍军人按70％报销，年报销均不超过3000元。双重身份按就高不就低比例报销。
（3）报销理赔范围：住院发生的费用，按受理约定的药品目录报销。
（4）报销理赔程序：参加住院医疗保险的重点优抚对象应先参加新型农村合作医疗，其个人缴费部分由乡镇缴纳。当年住院发生的费用先在合作医疗报销，余额在扣除起付标准后，到保险公司按比例申请理赔报销。
4．重病救助：重点优抚对象重病救助是一种特殊的社会保障。
（1）资金来源及规模。重病救助资金筹集渠道主要来源于优抚事业费结余、慈善基金、社会捐资、财政补助等。资金规模为县市不少于50万元，区不少于30万元，乡镇不少于3万元。当年支出下年3月底前补足。
（2）救助对象及标准。救助对象是指无工作单位患重病的优抚对象，重病包括：癌症、重症传染病、白血病、尿毒症等。申请救助的优抚对象必须先得到居住地乡镇的重病救助。救助标准一般为当年实际发生医疗费余额的30％，一次性救助最高不得超过5000元。每个优抚对象救助总额累计不超过10000元。
（3）救助资金的管理：各市（区）设立由民政、财政、劳动保障、卫生等部门组成的重病救助资金管理委员会，下设办公室，由民政局派员任办公室主任。管委会办公室负责救助资金的筹集、管理、使用等日常工作。
5．慢性病疗养：我市现有姜堰市、兴化市两所复员军人慢性病疗养院，共有80张床位，每年安排480名重点优抚对象入院疗养。
（1）疗养批次：每年安排6期，每期50天，间隔7天。
（2）床位分配：姜堰市疗养院每期50张床位，承担靖江市、泰兴市、姜堰市、高港区、海陵区和市经济开发区的疗养任务。其中每期安排床位：靖江市8张、泰兴市19张、姜堰市16张、海陵区3张、高港区3张、市经济开发区l张；兴化市疗养院每期30张床位，主要承担兴化市在乡老复员军人等重点优抚对象的疗养任务。
（3）经费来源：一是实行有偿委托疗养的办法，每年按每张床位6000元标准，向各市（区）征收疗养经费，由各地财政纳入预算；二是结余优抚事业费补助，由各地财政每年从优抚事业费结余经费中补助每张床位伙食费、医疗费15元；三是省民政厅补助，每年向省申请部份经费，用于医疗设备的更新。
第三章 组织实施
第九条 重点优抚对象医疗保障工作由民政、劳动保障、卫生、财政等部门管理并组织实施，各部门要密切配合，切实履行各自职责。
第十条 民政部门负责重点优抚对象的审核并提供有关资料，统一办理相关人员的参保、缴费等手续，做好各项协调工作。
第十一条 劳动保障部门负责残疾军人医疗保险服务管理工作，建立残疾军人健康档案库，按规定保障参保残疾军人相应的医疗保障待遇，定期对残疾军人和定点单位资金使用情况进行检查分析，并会同有关部门解决资金使用过程中出现的困难和问题。
第十二条 财政部门要及时安排有关资金，并会同有关部门加强资金使用的监督检查，确保重点优抚对象医疗补助资金专款专用。
第十三条 卫生部门要加强对定点医疗机构的监督管理，规范医疗行为，督促医疗机构按规定执行相关优惠政策，落实优惠待遇，提高医疗服务质量。
第四章 附 则
第十四条 各市（区）可结合本地实际制定具体实施办法，切实保障重点优抚对象的医疗待遇，对各地规定的重点优抚对象医疗待遇高于本办法的，应予保留，低于本办法的按本办法执行。
第十五条 伤残人民警察、伤残国家机关工作人员、伤残民兵民工的医疗保障参照本办法执行。
第十六条 本办法所称在乡老复员军人、带病回乡退伍军人参见《条例》第五十一条规定。
第十七条 本办法由市民政部门负责解释。
第十八条 本办法从2007年7月1日起实施。
