行政合同问题初探/肖婧
作者:法律资料网 时间:2024-07-08 21:50:49 浏览:8871
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行 政 合 同 问 题 初 探
——从行政诉讼的几个难点谈行政合同法律适用
作者：肖婧、艾阳
行 政 合 同 问 题 初 探
——从行政诉讼的几个难点谈行政合同法律适用
行政合同是现代行政法上较为新型且重要的一种行政管理手段。它引进了公民参与国家行政的新途径，通过行政合同，普通公民可以以积极的权利方式而不仅仅是负担义务直接参与实施行政职能特别是经济职能；行政合同的广泛使用，将会减低行政机关对个人进行单方命令的行政安排，以协商的方式提出要求和义务，便于公民理解，容易造成接受和赞同，从而减少因双方利益和目的的差异而带来的对立性，有利于化解矛盾，创造和谐社会。
行政合同是指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对方就有关事项通过协商一致的方式所达成的协议。
行政合同它是公法和私法相互渗透，公法精神和契约自由的结合，它既不同于一般的具体行政行为，更不同于民事合同，在性质上、法律适用上、调整原则上出现与民事合同、一般具体行政行为不同的特征，它同时具备行政性和合同性的两大特点。
区别于民事合同，行政合同的行政性体现在以下几个方面：
首先，从签约主体上看，一方当事人必定是国家行政主体。
其次，签订行政合同以行使行政职权、履行行政职责为目的。
第三，行政合同的内容是行政管理的公共事务，具有公益性。如前所述，行政主体与相对人签订合同的目的是为了行使其行政职权，而此目的也是通过双方履行合同来实现。在行政合同中约定的内容，从本质上说是属于行政主体管理社会事务的范畴，从其内容上看，仍不能摆脱公法的性质。
第四，行政合同中，行政主体一方拥有行政优益权。一般而言，民事合同的双方当事人的法律地位是平等的而权利义务关系是对等的，双方之间没有隶属关系。而在行政合同中，由于行政合同是以实现行政管理为目的而订立的，故行政主体在行政合同中不仅是合同的一方当事人，还具有行政管理者的身份。作为管理者，行政主体拥有行政优益权，例如行政机关享有监督合同履行的权力，对履行过程中相对人违反合同的行为进行纠正；在一定条件下，对相对人的严重违反合同的行为还可以依据法律赋予的权利对相对人行使制裁权。
区分一般的具体行政行为，行政合同的合同性体现在：
首先，行政合同是一个双方行为，它是双方当事人意思表示一致的协议。这是行政合同区别于其他行政行为的最明显的特征。一般的行政行为只需行政主体一方做出决定就可形成，而行政合同则不然，它具有一般合同的基本属性，即合同必须由双方当事人达成合意方可成立。
其次，行政合同需要双方协商，并达成一致。行政相对人一方对于合同是否订立、合同内容拥有一定的选择权。这也是契约自由原则在行政合同中的体现。
第三，它是一种非强制性的行政行为，即行政合同的内容具有可妥协性。不同于一般的行政行为，以国家的强制执行力为直接后盾。行政合同虽然要求行政主体和行政相对人都要按约定，履行合同的权利义务。由于行政合同是双方协商一致订立的，所以行政主体可以根据具体情况对行政相对一方做出一些让步。
行政合同案件的出现，是行政方式变化带来的必然后果。但是行政合同的双重属性却在法律适用上制造了相当大的麻烦，一方面，由于行政合同不同于私法合同，故不能完全适用民事诉讼规则；另一方面，行政合同亦不同于单方强制性为特质的行政命令行政行为，故也不能完全适用行政诉讼规则。
由于法律制定的滞后性，我国目前没有对行政合同进行专门规定的行政法律法规。从我国目前对行政合同案件的审理现状来看，笔者以为存在以下难点：1、面对法律对行政合同规定的缺失，行政合同能否纳入行政诉讼不明确；2、面对法律对行政合同规定的缺失，行政合同之诉能否适用《中华人民共和国合同法》的规定不明确。3、面对法律对行政合同规定的缺失，行政合同中作为行政机关一方的当事人，其依法行政如何保护，即是否应当赋予行政机关一方当事人诉权问题不明确。4、面对法律对行政合同规定的缺失，行政合同之诉能否进行调解不明确5、面对法律对行政合同规定的缺失，被诉合同的性质确定，即行政合同与民事合同的区分标准不明确。
(一) 行政合同能否纳入行政诉讼受案范畴
1、行政合同纳入行政诉讼受案范围的理论基础
行政合同从特征上来说，具有双重属性，但从根本属性上来说，它并不是一个纯粹的民事行为，而是公法契约的一种，是一种非强制性的公法行为，以非强制性的自愿接受、自觉履行为原则。
这是因为，在行政合同的双重属性中，笔者以为，行政性是第一性，而合同性则是第二性。“行政合同其实质就是受行政权监督的契约关系”。
(1)、虽然行政合同具有合同性，但“行政权的存在、行使必须依据法律、符合法律，不得与法律相抵触”，这是行政行为合法性的要求。而行政合同产生的基础在于公法，特别是行政法律法规的设定，所以行政合同设定的是公法意义的上权利义务。
(2)、行政合同中行政相对人一方的私法权利受到行政机关公法权利的限制，外在表现为，行政机关一方拥有行政优益权。行政机关在行政合同上不可能享有一般合同法意义上的契约自由。例如，在缔结合同方面，行政机关受行政合同适用范围的限制，哪些行政事务可以采用行政行为方式处理，哪些事项可以采用合同方式进行，并不能由缔约的行政机关自主决定。
由于行政合同仅能约束合同双方当事人，所以行政合同本身为一具体行政行为。依据行政诉讼法相关司法解释，行政合同案属于行政诉讼受案范围。
2、行政合同纳入行政诉讼的现实需要
将行政合同纳入行政诉讼，这一方面可以监督行政机关依法履行职责，防止行政机关以订立合同的方式规避法律；另一方面可以加强对行政机关的强权进行监控，防止行政机关利用强权或滥用职权，侵害另一方当事人的合法权益。 这两点是民事诉讼所无法完成的。
3、相关案例的判决
1999年，龙岩市武平县熊某等16名委培生向法院诉请判令该县教育局履行委托代培合约案，法院最终判定该案所涉“委培代培合约”为行政合同，并受理了该案进行审理。
(二)、行政合同案件审理过程中，能否适用合同法的原则？
1、行政合同案适用合同法原则的法理分析
行政合同的双重属性决定了它的调整原则也是双重的，依法行政原则是行政机关所有公法行为的最高原则，对于行政合同中的行政当事人来说也不例外；契约自由是合同法的基本原则，行政合同也应遵从这一原则。即，行政合同同时需要遵从依法行政和契约自由两大原则。
正如行政合同其行政性为第一性一样，“在依法行政理念和符合行政目的性原则的支配下，契约自由在行政契约中的适用空间要受到一定的限制”,依法行政原则对契约自由原则的限制就体现在行政机关所拥有的行政优益权上。例，如果合同所规定的合同义务与行政机关正在或将要执行的公共管理义务发生矛盾，公共管理机关在履行契约义务时有合法的特权，例如可以不履行契约义务，可以单方面变更或者终止契约等。
2、行政合同案适用合同法原则审理的现实需要
契约自由原则，体现在行政合同上，表现为行政相对人一方拥有签约的选择权，行政机关不得加以强迫或干涉；行政相对人一方对行政合同内容具有一定的决定权。那么，如何认定行政机关的行为是否侵犯行政相对人的签约自由权和内容决定权呢？在没有相关行政合同法规定的情况下，适用《中华人民共和国合同法》的相关原则成为法院行政审判的必要选择。
具体审查时，首先依据法律、法规和参照规章及其他规范性文件对行政合同的合法性进行审查，在合同合法的前提下以合同的约定作为审查双方行为的补充依据，这样既防止“贩卖高权”之行为的发生，保证“契约不能限制行政主体法定的自由裁量权”原则的实现，同时保护合同相对人的利益。从而起到行政诉讼法的“解决权利纠纷，监督和维护国家行政职权依法行使”的作用。
（三）、面对法律对行政合同规定的缺失，行政合同中作为行政机关一方的当事人，其依法行政如何保护，即是否应当赋予行政机关一方当事人诉权问题不明确。
1、赋予行政机关诉权的法理分析
行政机关在合同中具有行政主体与合同当事人的双重身份，且行政合同不同一般具体行政行为，具备双向性的特点。从民事诉讼法角度来看，行政机关理应拥有诉权。
而现行行政诉讼法，没有规定行政主体一方可以提起诉讼程序，而是从保障相对人权益出发，出于平衡权力的目的，设定了单向性结构，即只由行政相对一方提起行政诉讼。在这种框架中，除了出于公共利益必需以外的契约履行中的问题，行政机关不能以自己的单方意志强加于相对一方。 这就要求突破现行诉讼框架，赋予行政机关相应的诉权。
对陕西省劳动保障厅关于工伤认定和工伤保险待遇问题请示的答复
劳动和社会保障部
对陕西省劳动保障厅关于工伤认定和工伤保险待遇问题请示的答复
陕西省劳动和社会保障厅：
你厅送来的《关于工伤认定和工伤保险待遇问题的请示》（陕劳社字
〔2002〕20号）收悉，经研究，答复如下：
一、关于对《企业职工工伤保险试行办法》（劳部发〔1996〕266号，以
下简称《试行办法》）第十条如何理解问题。《试行办法》第十条规定：“工
伤职工或其家属应当自工伤事故发生之日或职业病确诊之日起，十五日内向当
地劳动行政部门提出工伤保险待遇申请。遇有特殊情况，申请期限可以延长至
三十日”，这里“十五日”、“三十日”的期限规定不是申请工伤保险待遇的
时效。对于超出这一期限工伤职工或其家属提出的工伤保险待遇申请，劳动保
障行政部门应当受理。
二、《试行办法》第二十五条第二款规定“供养亲属抚恤金总额不得超过
死者本人工资”是指第一次核发供养亲属抚恤金时总额不得超过死者本人工资；
供养亲属抚恤金调整后则不受此规定限制。
特此答复。
二○○二年四月二十二日
淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）
国家环境保护总局
国家环境保护总局令第11号
《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》，业经国家环境保护总局2001年第一次局务会议审议通过，现予发布。
国家环境保护总局局长 解振华
二〇〇一年七月二日
淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法(试行)
第一条 为了控制淮河和太湖流域重点水污染物排放，加强水污染防治的监督管理，根据《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法实施细则》和《淮河流域水污染防治暂行条例》，依据国务院批准的淮河、太湖流域水污染防治规划，制定本办法。
第二条 本办法适用于河南省、安徽省、江苏省、山东省、浙江省和上海市所辖淮河和太湖流域实施重点水污染物排放总量控制区域内，向水体、城市污水集中处理设施或者其他工业污水集中处理设施排放重点水污染物的法人、其他组织和个体工商户（以下简称排污单位）。
本办法所称重点水污染物，是指国务院批准的淮河、太湖流域水污染防治规划确定的主要水污染物和国家环境保护总局确定的其他主要水污染物。
第三条 国家在淮河和太湖流域实施重点水污染物排放总量控制区域实行排放重点水污染物许可证制度。
第四条 排污单位排放重点水污染物不得超过国家和地方规定的水污染物排放标准和排放总量控制指标。
第五条 排污单位必须按照本办法的规定申请领取排放重点水污染物许可证（以下简称排污许可证），并按照排污许可证的规定排放重点水污染物。
禁止无排污许可证的排污单位排放重点水污染物。
第六条 国家环境保护总局对淮河和太湖流域排污许可证工作实施统一监督管理。
河南省、安徽省、江苏省、山东省、浙江省和上海市县级以上环境保护行政主管部门依照本办法的规定负责排污许可证的审批、发放和监督管理。
第七条 日排废水100吨以下或者日排化学需氧量30公斤以下的排污单位应当向所在地县级环境保护行政主管部门申请领取排污许可证。
日排废水100吨以上或者日排化学需氧量30公斤以上的排污单位应当向所在地市（地）级以上地方环境保护行政主管部门申请领取排污许可证，具体受理申请机关的权限划分由省级环境保护主管部门规定。
环境保护设施经国家环境保护总局竣工验收的新建、改建、扩建项目，应当向所在地省级环境保护行政主管部门申请领取排污许可证。
第八条 排污单位申请领取排污许可证，应当按照县级以上环境保护行政主管部门的要求，如实填写《排放重点水污染物许可证申请表》。
申请排污许可证，必须提交下列材料：
（一）经县级以上环境保护行政主管部门核定的排污申报登记材料；
（二）排污口规范化整治验收材料；
（三）经县级以上地方人民政府核定分配的总量控制及削减指标；
（四）已实施的总量控制和削减指标措施的完成情况，或者拟实施的总量控制和削减指标措施；
（五）被责令限期治理的排污单位，还应提交治理方案；已经完成限期治理任务的，应当提交环境保护部门限期治理验收材料；
（六）新建、改建、扩建项目环境保护设施竣工验收监测和环保验收材料；
（七）县级以上环境保护行政主管部门要求的其他材料。
第九条 县级以上环境保护行政主管部门应当自收到排污许可证申请后三十日内，对申请材料进行审查，并按照下列规定作出批准或者不批准发放排污许可证的决定；逾期未作出决定的，视为作出批准发放排污许可证的决定：
（一）对排放的重点水污染物符合国家或者地方规定的排放标准和排放总量控制指标的，予以批准，发放《排放重点水污染物许可证》；
（二）对因排放重点水污染物超过排放总量控制指标而被责令限期治理的，予以批准，发放《临时排放重点水污染物许可证》；
被责令限期治理的排污单位完成限期治理任务，经环境保护部门验收合格的，应当申请换发《排放重点水污染物许可证》；
（三）对排放重点水污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，或者经限期治理排放重点水污染物仍然超过排放总量控制指标的，不予批准发放排污许可证。
第十条 排污许可证分为《排放重点水污染物许可证》和《临时排放重点水污染物许可证》。
排污许可证分为正本、副本，具有同等效力。
第十一条 排污许可证正本的主要内容包括：
（一）排污单位的单位名称、法定代表人、地址、经济性质；
（二）重点水污染物的种类、排放去向、排放方式；
（三）按排污口确定的重点水污染物排污总量控制指标、允许年排放量、最高允许日排放量和排放浓度；
（四）排污总量削减量及时限；
（五）有效期限。
第十二条 排污许可证副本的主要内容除载明排污许可证正本的内容外，还应当包括：
（一）排污口数量、位置和规范化管理要求；
（二）季节性特别控制要求；
（三）水质监测项目方式、频次、监测数据，其中新建、改建、扩建项目的水质监测数据以竣工验收监测数据为准；
（四）县级以上环境保护行政主管部门提出的其他要求。
第十三条 《排放重点水污染物许可证》有效期为二年。被责令限期治理的排污单位《临时排放重点水污染物许可证》有效期限为限期治理期限，但最长不得超过一年。
排污许可证有效期届满前停业或者届满后不再排污的，排污单位应当向原发证机关办理注销手续。有效期届满后需要继续排污的，应当在有效期届满前三十日重新申请领取排污许可证。
排污许可证有效期届满而未重新申请领取排污许可证的排污单位不得排放重点水污染物。
第十四条 排污单位排放重点水污染物的种类、浓度、水量发生变化需增加排污总量的，应当说明增加的原因和需增加排污总量控制指标的来源，并向原发证的环境保护行政主管部门重新申请排污许可证。
第十五条 排污单位发生分立、合并的，应当向环境保护行政主管部门申请重新核发排污许可证。
分立出来的排污单位的排放总量控制指标应当从分立前的排污单位划分，各分立出来的排污单位的排放总量控制指标的总和不得大于分立前的排污单位的排放总量控制指标。
排污单位合并后，其排放总量控制指标不得大于合并前各排污单位的排放总量控制指标之和。
第十六条 排污单位必须按照国家环境保护总局和省级环境保护行政主管部门的规定设置规范的排污口，按照下列规定安装经国家环境保护总局认定的污染物排放自动监测设备或者仪器，并使其按规范要求正常运转：
（一）被市（地）级以上环境保护行政主管部门列为重点污染源的排污单位或者处于环境敏感地区的重点排污单位，应当安装TOC、COD、PH等主要污染物在线自动监测仪、污水流量计、污染治理设施运行记录仪；
（二）日排废水量100吨以上或者日排化学需氧量30公斤以上的排污单位，应当安装污水流量计、污染治理设施运行记录仪；
（三）前第（一）项、第（二）项所列排污单位以外的排污单位，应当安装污染治理设施运行记录仪。
按照前款规定安装的污染物排放自动监测设备或者仪器，在正常运行的情况下所取得的污染物排放监测数据，可作为排污许可证管理的依据。
第十七条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由所在地县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，并给予警告，或者处以一万元以下罚款：
（一）谎报排污许可证申报事项的；
（二）违反本办法第十三条第二款、第十四条规定，应当重新申请领取排污许可证而未申请的；
（三）违反本办法第十五条第一款规定，应当重新申请核发排污许可证而未申请的；
（四）违反本办法第十六条规定，未按照规定和标准设置规范的排污口、安装污染物排放自动监测设备或者仪器的、自动监测设备、仪器未正常运转的。
第十八条 违反本办法规定，无排污许可证排放污染物的，由所在地县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，可并处三万元以下罚款。
第十九条 违反本办法规定，不按照排污许可证的规定排放污染物的，由发放排污许可证的环境保护行政主管部门依据《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第四十四条的规定责令停止排污或者限期改正，可以处五万元以下的罚款；情节严重的，可以暂扣或者吊销排污许可证。
第二十条 环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在的环境保护行政主管部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十一条 本办法施行前已经向水体、城市污水集中处理设施或者其他工业污水集中处理设施排放重点水污染物的排污单位，应当自本办法施行之日起三十日内，按照本办法的规定申请领取排污许可证。
第二十二条 本办法自2001年10月1日起施行。
